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La democrazia della partecipazione

La democrazia funziona e si rafforza se coinvolge tutta la comunità; necessita però di entusiasmo e voglia di fare, di strumenti e procedure, di pratiche concrete che mettano le cittadine e i cittadini nella condizione di conoscere, capire e soprattutto orientare le scelte politiche della e nella pubblica amministrazione. La democrazia della delega ai rappresentanti deve essere integrata con una democrazia della partecipazione, capace di sperimentare e ampliare forme nuove di democrazia diretta.

Occorrono sostanziali cambiamenti per aumentare il peso specifico dei cittadini nelle scelte che riguardano la città. Le righe che seguono contengono elementi di riflessione ed alcune proposte per realizzare quell’indispensabile utopia concreta, che è la partecipazione reale dei cittadini alla politica.

Bologna può ancora svolgere un ruolo importante, ma è opportuno promuovere un processo di trasformazione capace di coinvolgere il corpo sociale ed economico nella elaborazione e sperimentazione di nuovi modelli amministrativi, culturali e politici,dando valore a intelligenze, idee, competenze e progetti. E’ necessario porre nuove condizioni per liberare energie e per superare l’inerzia e i limiti dati dalla debolezza dell’iniziativa politica.

In città continuano ad esserci eccellenze e intuizioni, pensieri che vengono valorizzati quando cadono le barriere burocratiche, partitiche e correntizie. Occorre partire dal lavoro, dove i cittadini sono insieme produttori e fruitori di servizi, produttori e consumatori di beni. Il lavoro e le sue competenze sono da preservare, qualificare, difendere. Ho la ferma convinzione che il lavoro rimane essenziale al fine di erogare servizi migliori alla città, ma per migliorare la qualità dei servizi, nonostante la crisi economica, è necessario migliorarne la qualità. Ritengo che la politica e l’amministrazione pubblica siano i campi dove costruire laboratori di partecipazione finalizzati ad una nuova fase capace di definire una politica adeguata alla società attuale: un nuovo incontro in città tra governati e governanti. Ci vogliono tanti laboratori dove associazioni, partiti, sindacati, rappresentanti istituzionali e tutti i cittadini interessati si riuniscano e discutano, sul piano della più rigorosa parità, di un corpo di problemi, di una zona della società e della civitas, proponendo valori, principi, regole e obiettivi in senso lato; definendo insomma il quadro entro cui concretamente si fa politica e si governa la città.

Presupposto improcrastinabile è l’affermazione e la pratica, ad ogni livello politico e amministrativo, di una presenza paritaria di donne e uomini; è altrettanto prioritario designare candidati a ruoli politici amministrativi e legislativi con la procedura delle primarie.

Indico alcune proposte che ritengo al centro della vita pubblica in questa situazione:

  • Utilizzo degli strumenti di democrazia, che avvicinano i processi decisionali a istituti di democrazia diretta, quali quelli presenti come istituti di partecipazione nello Statuto di Bologna: le istruttorie di iniziativa popolare, le conferenze dei servizi, le consulte, i referendum consultivi;
  • L’ampliamento della comunicazione pubblica, con nuovi modi e strumenti per informare i cittadini in tempo reale sugli orientamenti dell’Amministrazione pubblica prima ancora che sulle sue scelte;
  • Il potenziamento degli istituti di decentramento amministrativo nella direzione delle municipalità, con poteri effettivi ed una maggiore autonomia amministrativa. L’estensione del diritto politico, coinvolgendo nel voto anche gli immigrati extracomunitari regolari e residenti in città e i giovani che hanno compiuto i sedici anni; occorre includere tutti coloro che prendono effettivamente parte alla vita della città mettendoli nelle condizioni di decidere sulle scelte che toccano la loro esistenza, che siano italiani o immigrati (respiriamo tutti la stessa aria…).

La partecipazione come diritto, la partecipazione come risorsa
La differenza sostanziale tra politica antica e moderna è costituita dal carattere rappresentativo degli organi eletti, del tutto assente nelle póleisgreche, democratiche o aristocratiche che fossero. L’idea di rappresentanza, nata nell’Inghilterra del Seicento, è la radice stessa dell’ordinamento democratico quale oggi conosciamo.
Dalla fine del XX secolo tale idea sta vivendo una crisi senza precedenti.

Per superare questa crisi oggi occorre fare un passo avanti nella gestione democratica delle strutture pubbliche: al carattere rappresentativo della democrazia bisogna affiancare un carattere partecipativo costante, che accompagni le amministrazioni pubbliche durante le loro attività.

Per questo occorre ampliare e rinnovare il concetto di libertà nella dimensione di una libertà responsabile, che nel contesto sociale tenga fisso lo sguardo sulla condivisione delle regole del vivere civile e sul sentirsi parte di una stessa comunità. Per libertà responsabile intendo quell’idea di libertà che va oltre i diritti umani e civili e che si estende fino al pieno diritto di esercitare la propria influenza diretta sul governo della collettività.

La partecipazione non può essere limitata solo all’impegno nelle molteplici attività che alimentano il panorama associativo, compresi i partiti, ma deve invece comprendere il coinvolgimento concreto nella vita politica e istituzionale della comunità in cui si vive, producendo un legame fra i cittadini e l’amministrazione pubblica.

È cittadino, ce lo dice Aristotele, colui che è capace di governare e di essere governato. Il buon cittadino non è soltanto colui che paga i tributi, con il pieno diritto di controllarne la destinazione, ma soprattutto chi si impegna a promuovere la crescita civile e sociale della e nella propria comunità, creando coesione sociale. Operare per la partecipazione significa quindi, favorire una cultura e una pratica di primaria importanza per il benessere di tutti e della democrazia.

Considerazioni sulle attuali forme di partecipazione a Bologna

La partecipazione rappresenta un valore fondamentale: la densità dell’azione partecipativa dei cittadini, a Bologna, espressa nelle forme delle libere associazioni, è l’indicatore di vitalità e di benessere culturale e sociale della città, dal quale partire; non sufficiente però a sostanziare di proposte una nuova dinamica democratica.
Ho scelto di partire dagli istituti di partecipazione già previsti all’interno dello statuto del Comune di Bologna, che rappresentano una normativa fra le più avanzate in Italia.

“Il Comune garantisce e valorizza il diritto dei cittadini, delle formazioni sociali, degli interessati, degli utenti e delle associazioni portatrici di interessi diffusi come espressioni della comunità locale, di concorrere allo svolgimento e al controllo delle attività poste in essere dall’amministrazione locale”.

“Il Comune inoltre, rende effettivo il diritto alla partecipazione politica e amministrativa garantendo un’informazione completa ed accessibile sull’attività svolta direttamente dal Comune stesso o dalle strutture cui comunque esso partecipa”.

Questi due passaggi nello statuto di Bologna sono particolarmente importanti in quanto garantiscono il diritto dei cittadini e delle loro forme associate a concorrere alle attività dell’Amministrazione e a controllarne l’efficienza e l’efficacia. L’esercizio di questi diritti è necessario per l’attuazione di una partecipazione reale.

Requisito fondamentale del loro esercizio è un’informazione completa e accessibile; senza accesso alle risorse informative non può prodursi vera e completa partecipazione. Conoscere per deliberare!

Il concorso allo svolgimento delle attività di un’amministrazione, esige un impegno serio da parte della stessa nel rendere efficaci gli strumenti di partecipazione: dando tempi certi nell’applicazione delle normative, creando procedure chiare e trasparenti, eliminando le dinamiche di esclusione al fine di realizzare una democrazia sostanziale e non solo formale.

Questa è la strada da percorrere se si vuole creare un sistema di partecipazione vera, fondata su una collaborazione tra istituzioni e cittadini, dove questi ultimi siano nelle condizioni di una piena conoscenza e consapevolezza delle scelte. È assolutamente necessario prevedere sanzioni certe per quei segmenti di amministrazione che non applicano le regole, depotenziando o annullando l’azione dal basso dei cittadini.

Gli istituti di partecipazione previsti e riconosciuti a Bologna sono: le libere forme associative;
l’ iniziativa popolare; l’istruttoria di iniziativa popolare; la consultazione della popolazione; il referendum consultivo; le conferenze dei servizi; l’istruttoria pubblica; il difensore civico.

I soggetti, previsti nello Statuto, coinvolti nell’utilizzo di questi istituti di partecipazione popolare sono: i cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune; i cittadini residenti nel Comune, non ancora elettori e che abbiano compiuto il sedicesimo anno di età; i cittadini non residenti, ma che nel Comune esercitino la propria attività prevalente di lavoro e di studio; gli stranieri e gli apolidi residenti nel Comune o che comunque vi svolgano la propria attività prevalente di lavoro e di studio.

Le categorie sopra elencate possono proporre al Sindaco e agli organi del Comune istanze e petizioni sottoscritte da almeno trecento persone, riguardanti gli atti di competenza del Consiglio Comunale; in alternativa possono anche presentare progetti corredati di relazioni illustrative, previa raccolta di almeno duemila firme.

La possibilità piena di concorrere alla definizione delle scelte che riguardano la città da parte di tutti i cittadini residenti o domiciliati, prevista nello Statuto, è la strada da seguire e praticare per ridefinire il concetto di cittadinanza.

È tempo che la cittadinanza sia svincolata dal presupposto dell’appartenenza allo stato attraverso lo “ius sanguinis” (la discendenza da cittadini italiani). La cittadinanza deve essere legata al territorio, “ius loci”, (si è cittadini dove si nasce) e alla scelta di far parte della sua comunità.

Il Comune può,io penso che debba, disporrel’istituzione di consulte tematiche, composte da gruppi o associazioni, con lo scopo di facilitare l’aggregazione di interessi diffusi o per esplicitare esigenze e proposte, di gruppi sociali.

Occorre predisporre l’obbligo di ascolto, da parte dell’amministrazione delle consulte tematiche, in occasione della preparazione di atti di indirizzo di particolare interesse sociale, economico e culturale.

Ritengo quindi importante introdurre condizioni di obbligatorietà nella loro convocazione e obbligatorietà nel dare risposte di accettazione e negazione, con motivazione riguardo alle questioni poste.

Il rispetto dei tempi di risposta è un punto fondamentale di cui l’Amministrazione deve farsi carico al fine di assicurare ai cittadini il loro diritto di partecipazione attiva; pertanto non può essere elusa l’introduzione di regole dettagliate a garanzia del rispetto dei tempi, nonché di precise sanzioni nel caso i termini di risposta previsti non siano rispettati.

L’Amministrazione ha l’obbligo di disporre un’idonea pubblicità per garantire la più ampia partecipazione della popolazione. Lo Statuto prevede due modalità di svolgimento per le consultazioni: tramite sistemi informatici e telematici o su schede di carta. In caso di consultazione con procedure informatiche si può esprimere la propria opinione attraverso gli sportelli multimediali dislocati sul territorio comunale o attraverso apposite carte telematiche.

Il Comune di Bologna attualmente ha a disposizione solo l’istituto del referendum consultivo quando lo richiedono novemila cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune, su quesiti di rilevanza generale attinenti alle competenze del Consiglio Comunale. Il quesito deve riguardare materie di esclusiva competenza locale, deve essere chiaro e univoco e rispettare i principi di coerenza logica e i limiti imposti dall’ordinamento. Il quesito deve essere completato con la formula: "Quale tra le seguenti proposte ritiene più idonea per", cui deve seguire, l’esatta definizione dell’oggetto sul quale viene richiesto il referendum.

Il referendum viene indetto dal Sindaco, che ne assicura la più ampia pubblicità disponendo le pubbliche affissioni e garantendo pari trattamento di utilizzo per i sostenitori e i contrari. Una volta indetto il referendum, il Comune sospende l’attività deliberativa sull’oggetto in questione;
il Comune deve poi pronunciarsi sull’oggetto del referendum entro tre mesi dal suo svolgimento, indipendentemente dal numero dei votanti. Il referendum può essere indetto una volta l’anno e per non più di sei quesiti. Hanno diritto a partecipare al referendum tutti i cittadini iscritti nelle liste elettorali.

L’obiettivo è estendere il diritto di voto a tutte le categorie indicate precedentemente, garantendolo non soltanto ai cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune, ma anche a quanti hanno compiuto il sedicesimo anno di età, a tutte le persone residenti, ed anche a chi nel Comune esercita la propria attività prevalente di lavoro e di studio, La finalità di questa estensione di voto è coinvolgere tutti i soggetti che vivono la città nella scelta delle decisioni che li riguardano.

Un passaggio centrale verso una forma più incisiva di democrazia diretta può essere l’introduzione dell’istituto del referendum abrogativo fra quelli previsti dallo Statuto del Comune, sia in relazione agli atti del Consiglio Comunale che agli atti della Giunta e del Sindaco.

La conferenza dei servizi è uno strumento a disposizione della città e dell’amministrazione per migliorare l’efficacia dell’azione amministrativa in quanto: si svolge in forma pubblica, è aperta alla partecipazione di organizzazioni sindacali e di categoria, di associazioni e di gruppi di cittadini interessati. L’obiettivo è l’esame dell’effettiva incidenza di un provvedimento sul territorio.

L’istruttoria pubblica è uno strumento che precede l’adozione di provvedimenti amministrativi o atti normativi concernenti un tema di particolare rilevanza.

L’indizione dell’istruttoria è promossa sia dall’amministrazione comunale che da associazioni, comitati o gruppi di cittadini portatori di un interesse non individuale, se sottoscritta da almeno duemila persone. All’istruttoria, che si svolge nella forma di pubblico contraddittorio, possono partecipare la Giunta, i gruppi consiliari, le associazioni, i comitati, i gruppi di cittadini portatori di un interesse a carattere non individuale.

L’istruttoria è un importante strumento democratico, un luogo dove si presentano ipotesi, valutazioni, proposte in un confronto paritetico tra tutti i soggetti interessati. L’istruttoria deve essere estesa a tutti i grandi progetti di adeguamento, trasformazione, innovazione in pratica, a tutti i temi di interesse generale, questo per svolgere e verificare, anche in corso d’opera, la coerenza tra mezzi, fini e risultati.

Importante è, anche per questo istituto partecipativo, andare a definire l’obbligatorietà per la pubblica Amministrazione, di dare risposta rispetto a quanto è stato o meno recepito dai risultati di essa, fornendo adeguate motivazioni a riguardo.

L’informazione come precondizione del diritto di partecipazione

La Pubblica Amministrazione ha sempre privilegiato il rispetto della correttezza formale degli atti e degli adempimenti amministrativi rispetto alle esigenze e alle aspettative delle cittadine e dei cittadini, questo nonostante la Costituzione riconosca la centralità del cittadino nella sua relazione con lo Stato.
La ‘cultura della trasparenza’ e quella della ‘comunicazione normativa’, non solo formale ma anche sostanziale, in Italia sono arrivate particolarmente in ritardo rispetto ad altri paesi europei e negli ultimi anni stiamo procedendo come i gamberi, all’indietro!

La comunicazione pubblica è uno dei terreni sui quali si contribuisce all’affermazione della democrazia, ma troppe continuano ad essere le giustificazioni per negare o limitare l’esistenza e il dovere di attuare strutture e processi reali di comunicazione da parte delle istituzioni.
Va evidenziato per il cambiamento della cultura dell’Amministrazione, che questa deve essere obbligata a un confronto tra le caratteristiche “tradizionali” e quelle “auspicabili” delle sue politiche di comunicazione.

Il principio della trasparenza ha introdotto una discontinuità rispetto alla cultura diffusa nella Pubblica Amministrazione, dominata dal principio della segretezza dell’atto; è il tempo di rendere questi principi (la trasparenza e la pubblicità), totalmente e indiscutibilmente praticati.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           
Lo Statuto di Bologna riconosce e garantisce il diritto di informazione dei cittadini. Si stabilisce che il Comune riconosce nell’informazione la condizione essenziale per assicurare la partecipazione dei cittadini alla vita sociale e politica e inoltre che, salvo diversa previsione di legge o di regolamento, tutti gli atti dell’Amministrazione sono pubblici e devono essere adeguatamente pubblicizzati.

E’ riconosciuto quindi il diritto all’informazione come precondizione al diritto di cittadinanza. Se il cittadino è interessato a conoscere un atto, è dovere dell’amministrazione fornirglielo, in tempi rapidi e con procedure semplici.

Un atto non adeguatamente pubblicizzato è implicitamente una violazione del diritto del cittadino di essere informato. Credo che si debbano pensare forme potenziate e fornite con continuità di pubblicizzazione degli atti dell’amministrazione, tramite la divulgazione del servizio attraverso strumenti di primaria accessibilità (giornali, Iperbole, radio, televisioni, via mail, ecc…).

Inoltre, lo sviluppo tecnologico degli ultimi anni in costante crescita esponenziale, impone nuove logiche e un salto in avanti rispetto al diritto all’informazione dei cittadini.
Le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione sono state negli anni passati, a Bologna, al centro di un dibattito relativo alla possibilità di ripensare il futuro della città e del territorio, sia dal punto di vista delle dinamiche dello sviluppo economico, che dal punto di vista della ridefinizione dei rapporti fra amministrazione locale e cittadino. Questo dibattito produsse negli anni ’90 con iperbole risultati eccellenti, che ci misero al primo posto in Italia. Ora è triste constatare che siamo molto indietro nella graduatoria delle città italiane.

Il diritto d’informazione deve essere considerato come la precondizione del diritto di partecipazione, perché solo così è possibile generare una partecipazione consapevole e reale alle decisioni che riguardano tutti.

Il cittadino non può, non vuole e non deve essere considerato semplicemente un consumatore di servizi della Pubblica Amministrazione, ma un soggetto che è in grado di esprimere attivamente i propri diritti.

È indispensabile, se si vuole recepire appieno questa domanda di garanzia dei diritti di cittadinanza, che si prendano decisioni politiche volte a sostenere progetti, i quali a partire dal concetto di rete civica, comprendano lo sviluppo delle nuove tecnologie e la loro diffusione su tutto il territorio.

E’ imprescindibile che la pubblica amministrazione renda pubblici, trasparenti e leggibili: dati di natura economica attinenti alle scelte di programmazione(in particolare quelli relativi alla destinazione delle risorse complessivamente disponibili); dati relativi ai costi di gestione dei servizi e al loro andamento; dati che riguardano le condizioni di vita della città nel suo complesso (andamento   demografico, rilevazione prezzi, qualità dell’ambiente urbano, salute); dati riguardanti i criteri e le modalità adottati per gli appalti di opere pubbliche e per la fornitura di beni e servizi(tempi di esecuzione, costi e nominativi delle ditte appaltatrici e fornitrici); dati riguardanti le modalità cui la Pubblica Amministrazione si attiene nella concessione di strutture (beni strumentali, contributi e servizi ad associazioni o ad altri organismi privati).

Bisogna coinvolgere i cittadini nel corso dei processi decisionali che portano a dei provvedimenti e non limitarsi solo a produrre ed erogare i servizi della Pubblica Amministrazione con modalità informatiche, o a concedere accesso telematico rispondendo a legittime richieste di trasparenza; ma, e qui sta l’innovazione e la grande scommessa che una città deve cogliere: dare ai cittadini spazi e modi per manifestare il proprio pensiero e far sentire la propria voce, utilizzando le forme democratiche di partecipazione che permettano di esprimere al meglio la propria cittadinanza attiva.