La misura del rimpatrio con foglio di via obbligatorio

Ho ritenuto necessario provare a descrivere, in forma semplice e discorsiva, la misura di prevenzione del “Rimpatrio con Foglio di Via Obbligatorio” prevista dal nostro Ordinamento; in quanto l’emissione del foglio di via nei confronti di un considerevole gruppo di “senza fissa dimora” ha richiesto l’intervento dell’Avvocato di Strada, costringendo gli avvocati del gruppo ad un approfondimento nel merito di tale questione.
In particolare, nel mese di settembre del 2001, a Bologna, forse a causa delle lamentele dei commercianti del centro, le Autorità di Pubblica Sicurezza iniziarono a svolgere una intensa attività di prevenzione nelle strade, operando su espresso ordine del Questore.
Ferma l’opportunità dell’intervento di Polizia ove sussistessero obiettive ragioni di sicurezza, in occasione dei controlli venivano avviati numerosi procedimenti amministrativi ex artt. 7 e 8 L. 241/90; destinatari alcuni “senza fissa dimora”, in particolare “punkabestia”, nuovi poveri che usano stazionare nelle vie del centro con i loro cani per chiedere l’elemosina (scollettare, fare colletta, come dicono in gergo).
Il dato più interessante della questione “Foglio di Via Obbligatorio” appare il seguente: qualora la persona nei confronti della quale è avviato il procedimento non fornisca con il deposito di proprie “memorie difensive”, elementi dai quali desumere una condotta comunque positiva del soggetto e l’assenza di sue tendenze o capacità a delinquere, il procedimento si conclude con l’emissione del provvedimento che comporta l’allontanamento dal territorio comunale; il Foglio di Via, appunto. Tornando a quel periodo del 2001, un gruppo di ragazzi si è presentato allo sportello degli Avvocati di strada mostrando le comunicazioni di avvio dei menzionati procedimenti amministrativi, dandomi così l’opportunità di approfondire un argomento, quello delle misure di prevenzione ante o praeter delictum, che avevo trattato con superficialità da studente di Giurisprudenza e che nell’esercizio della professione non avevo mai avuto l’opportunità di sperimentare in concreto.
Mettendomi al lavoro sul loro caso, con l’ausilio delle leggi n. 773 del 1931, n. 1423 del 1956 e n. 327 del 1988, mi sono fatto un quadro piuttosto dettagliato della questione; quadro che ora espongo. Dalle mie ricerche ho potuto innanzitutto verificare che i fogli di via, nella maggior parte dei casi, sono emessi nei confronti di soggetti con un’alta capacità delinquenziale relazionata alla commissione di reati collegati a territori e contesti sociali molto precisi. Il riferimento è a persone appartenenti od in connessione con la criminalità organizzata del nostro paese (Mafia, Camorra, ‘Ndrangheta), o aventi comunque forti legami criminali nei territori di influenza. In ogni caso, il presupposto della pericolosità del soggetto è, per legge, condizione necessaria per l’applicazione di tutte le misure di prevenzione, la cui adozione si basa su un giudizio di probabilità che il soggetto possa compiere in futuro atti criminosi. Avendo però le misure di prevenzione “natura formalmente amministrativa” (è la Polizia che avvia i procedimenti amministrativi ex artt. 7 e 8 L. 241/90), ed essendo le stesse caratterizzate da un’applicazione indipendente dalla commissione di un precedente reato (il che le distingue dalle misure di sicurezza), la loro legittimità e l’opportunità del loro utilizzo è rimasta, negli anni, argomento di un dibattito continuo.
Prima del 1988, (ma qualcuno sembra oggi averlo dimenticato) diventavano fattispecie di pericolosità rilevante, il semplice “vagabondaggio e l’oziosità”. Con le modifiche apportate dalla legge 3 agosto 1988 n. 327, in cui scompare la menzione degli oziosi e dei vagabondi quali soggetti naturali del provvedimento, la normativa passa a riferirisi unicamente a soggetti “abitualmente dediti a traffici delittuosi”, o “viventi abitualmente , anche in parte, con i proventi di attività delittuose”, ovvero a coloro che siano “dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza e la tranquillità pubblica”.
Come ricordato dal Fiandaca, la dottrina è concorde nell’affermare che nonostante l’intento “preventivo”, tali misure non abbiano mai raggiunto un effetto preventivo/rieducativo, venendo di fatto utilizzate come strumento di controllo sociale di tipo sostanzialmente repressivo.
Inoltre, mancando dei chiari riferimenti legislativi alle fattispecie concrete di pericolosità, è lasciato alle Autorità di Pubblica Sicurezza un ampio spazio operativo rispetto al quale, il difensore e la parte, possiedono strumenti di difesa alquanto limitati. Partendo da un caso occorsomi personalmente, vorrei provare a spiegare come viene avviato il procedimento amministrativo ex artt 7 e 8 L. 241/90 che, in questi casi, normalmente si conclude con il rimpatrio e con l’emissione del Foglio di Via Obbligatorio. Prima di procedere in tal senso, ritengo tuttavia necessario individuare i soggetti destinatari delle misure di prevenzione e descrivere le stesse nella previsione che ne viene fatta dal legislatore. L’art. 1, L. 1423/56, così come modificato dall’art. 2, L. 327/88, prevede tre tipologie di soggetti suscettibili di vedersi applicata tale misura di prevenzione:
1. coloro i quali debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, vivano abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose;
2. coloro i quali, per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, vivano abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose;
3. coloro i quali per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, siano dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la società, la sicurezza o la tranquillità pubblica.
Le misure preventive previste dal legislatore sono invece le seguenti:
1. Avviso Orale;
2. il rimpatrio con Foglio di Via Obbligatorio; 3. la sorveglianza speciale della Pubblica Sicurezza.
Poiché, per ovvie ragioni di spazio, questo scritto è limitato alla sola misura del rimpatrio con Foglio di Via Obbligatorio, è opportuno passare ad indicare le conseguenze che è dato riscontrare nell’ipotesi di emissione di un simile provvedimento.
Il Foglio di Via Obbligatorio è previsto dall’art. 2 della legge n.1423 del 1956, il quale stabilisce che “qualora le persone indicate nell’art. 1 (che ho prima descritto) siano pericolose per la sicurezza pubblica o per la pubblica moralità e si trovino “fuori dai luoghi di residenza”, il Questore può rimandarvele con provvedimento motivato e con “foglio di via obbligatorio”, inibendo loro di ritornare, senza preventiva autorizzazione ovvero per un periodo non superiore a tre anni, nel Comune dal quale sono allontanate”.
E per quanto riguarda i senza fissa dimora? Teoricamente, qualora la prassi adottata dalla Questura di Bologna venisse fatta propria da tutte le Questure d’Italia, si arriverebbe al paradosso per cui, un cittadino italiano senza fissa dimora, non avrebbe diritto di stazionare in nessun Comune del proprio Paese.
Il paradosso non sembri così estremo, esistono già casi segnalati di persone nei confronti delle quali è stato emesso il foglio di via da più Comuni. Nell’epoca della libera circolazione dei cittadini nell’Unione Economica Europea, dunque, non rimane che prendere atto di come vi siano tuttora persone alle quali è interdetto senza motivo circolare in alcuni territori del loro Stato di appartenenza.


Esposizione del caso pratico

Tizio, mentre beveva una birra in compagnia di amici, seduto su una panchina nei pressi di via Zamboni a Bologna, viene fermato dalla Polizia per un normale controllo. Quando gli agenti verificano che Tizio ha la residenza in un Comune diverso da Bologna, gli consegnano un foglio, nel quale gli comunicano che da quel momento in poi è avviato un procedimento amministrativo ex art. 7 e 8 L.241/90, e che ha 30 giorni di tempo per presentare memorie o scritti difensivi, presso gli uffici della Questura. Dalle parole degli agenti, Tizio apprende che il procedimento così avviato potrà concludersi con l’emissione di un Foglio di Via.
Ecco; pensate ad un “senza fissa dimora” che vive una quotidianità molto precaria, in una realtà molto lontana da quella che noi intendiamo come “normalità”, che si vede avviare il procedimento su descritto, e provate ad immaginare quello che farà in quella situazione. Egli difficilmente presenterà memorie e scritti difensivi ed il procedimento si concluderà con una probabile emissione del Foglio di Via Obbligatorio. Tizio potrebbe poi essere veramente un senza fissa dimora e, pertanto, il foglio di via, illegittimo per l’assenza dei presupposti indicati dalla legge n. 327 del 1988, non verrebbe lui notificato personalmente, poiché privo di recapito. Così come previsto dalla legge, allora, l’atto verrebbe notificato con la procedura prevista per gli “irreperibili” ed il nostro Tizio, ancora all’oscuro di tutto, ad un successivo controllo della Polizia risulterebbe con sua sorpresa “contravventore” di un foglio di via e, come tale, verrebbe sottoposto al relativo procedimento penale per non aver ottemperato all’ordine di rimpatrio. Esito naturale della vicenda, procedendo secondo l’art. 163 del T.U.L.P.S., sarebbe l’arresto da uno a sei mesi.
Presso le Procure della Repubblica di mezza Italia, giacciono procedimenti penali avviati sulla base dell’emissione di fogli di via che mancano di quei presupposti oggettivi di “pericolosità sociale”, della quale ho parlato all’inizio di questo articolo e che in questo caso ho raccontato.
Non a caso la lesione del diritto alla difesa e del contraddittorio, assieme alla violazione del diritto alla libertà di circolazione, sono i motivi che nel corso degli anni, hanno sempre caratterizzato le misure di prevenzione come fortemente sospette di illegittimità costituzionale.
Il problema reale di queste misure, dunque, è che se la legge richiede una valutazione in concreto della pericolosità sociale, la prassi si accontenta invece dell’emissione di misure preventive fondate su una attività meramente discrezionale. È per questo che un tale strumento, così pericoloso se usato indiscriminatamente, andrebbe tecnicamente e normalmente applicato ai soggetti di cui sia comprovata una effettiva capacità delinquenziale. Per concludere la narrazione del caso che ho sopra descritto, Tizio si è poi rivolto allo sportello di avvocato di strada, i cui volontari hanno depositato memorie difensive e certificazioni attestanti la concessione in uso di un appartamento a Bologna e l’avvenuta iscrizione ad un corso di formazione professionale.
L’assenza di precedenti penali o di carichi pendenti, ed una assenza di condotte delittuose in genere, dovevano essere sufficienti a mio avviso, per archiviare il procedimento. Secondo il mio parere, argomentando in altre parole, per il dettato della legge 327/88 non era necessario offrire quelle certificazioni, ma, per ovvie ragioni, le stesse sono state ad ogni modo prodotte.
Inoltre, dovrebbe essere oramai a tutti chiaro che, per il solo fatto di essere dei cittadini “oziosi e vagabondi, anche abili al lavoro”, non si può certo essere destinatari di alcun Foglio di Via Obbligatorio, in quanto così è oggi correttamente previsto dalla legge n. 327 del 1988.
In tempi come quelli attuali, nei quali la diversità è vista con sempre maggiore diffidenza, ed i ritmi lavorativi, l’ambizione e l’egoismo danno poco spazio “all’attenzione all’altro”, è necessario ripartire dalla difesa dei diritti fondamentali del cittadino ancora protetti dalla nostra Carta Costituzionale; ciò almeno sino a quando si voglia continuare a vivere in un mondo nel quale sia protetto il diritto delle persone “diverse” ad essere diverse, e nel quale una collettività, per definirsi tale, si dimostri capace di sostenere le persone che versano in difficoltà, che sono state più sfortunate e che noi troppo spesso chiamiamo ultimi.
“L’homme qui vive sans un peu de folie, n’est pas si sage qu’il croid”, La Rochefoucod.