Un confronto con gli stati uniti

Il sistema di assistenza legale

Gli articoli che precedono aiutano a capire meglio il lavoro che svolge “Avvocato di Strada” a Bologna e mettono in evidenza le esigenze di tutela legale delle persone senza fissa dimora in Italia. A questo punto potrà apparire opportuno, dunque, confrontare il sistema di tutela dei diritti dei “senza fissa dimora” in Italia con quello esistente in un altro paese.
Un tale procedere può servire tanto per individuare le prospettive di sviluppo del progetto di Avvocato di Strada, o di altri simili, quanto per migliorare la tutela dei diritti dei senza fissa dimora in Italia. Negli Stati Uniti ho lavorato per più di cinque anni con diverse realtà che si occupano dell’assistenza legale ai poveri. In queste pagine proverò a descrivere quindi la mia esperienza ed il sistema americano di assistenza legale per i non abbienti, sempre facendo riferimento a quello che ho imparato in questi anni di sportello presso Avvocato di Strada. L’America è un esempio molto particolare. La realtà delle persone senza fissa dimora negli Stati Uniti ha una storia relativamente lunga ed evoluta; quella della povertà in America è infatti una questione che riguarda ogni tipo di persona, di razza, di età; e che non di rado coinvolge interi nuclei familiari. Un sondaggio del 2001 ha rilevato che il 40% dei senza fissa dimora degli Stati Uniti è costituito da famiglie con bambini. Oltreoceano, circa qurant’anni fa, è stato creato un sistema di assistenza legale per i poveri (tipo Avvocato di Strada) operante in ciascuno Stato dell’Unione. Oggi il sistema di assistenza “legale” (nel senso ampio della parola) per i poveri si presenta dunque in modo alquanto articolato rispetto all’esempio italiano. Un confronto con tale realtà potrebbe dunque servire per esportare in Italia gli aspetti positivi di tale modello. Come in Italia, anche negli Stati Uniti, i servizi legali di assistenza ai poveri sono divisi in due macrocategorie: quella penale e quella civile.

In questo articolo descriverò principalmente la tutela dei diritti civili; e questo per due ragioni. Innanzitutto, perché ho visto che in Italia, l’idea di fornire assistenza legale ai non abbienti per le questioni di diritto civile, è nata (o rinata come spiega l’Avv. Savigni) da poco, ed in ogni caso in un ambito piuttosto limitato, con ciò dimostrando la mancanza di una profonda conoscenza della povertà. Inoltre, come ho menzionato, il sistema americano offre la possibilità di avere a disposizione un’esperienza di tutela civile dei non abbienti abbastanza lunga e con molte caratteristiche positive. Il confronto con il sistema americano del gratuito patrocinio per le questioni penali, invece, appare di minore rilievo giacché assume profili molto simili a quelli del sistema italiano. Solo per accennare come sia strutturato il sistema americano nell’ambito penale, posso dire che esiste un diritto costituzionale a ricevere assistenza legale quando una persona rischia di perdere la propria “libertà”, cioè quando, essendo accusati in un processo penale, si può essere sottoposti a misure restrittive che comportino la privazione della libertà personale (libertà vigilata, carcere, ecc…). In tal caso esiste il diritto ad essere assistiti gratuitamente da un avvocato, senza prescindere dalla propria condizione di persona povera o senza fissa dimora. La soglia di reddito in base alla quale si viene ammessi al gratuito patrocinio può cambiare a seconda dello Stato ed in base ad altre considerazioni.
Il sistema forense fornisce avvocati (public defenders: impiegati pubblici o altri che difendono i poveri nei processi penali) che sono spesso molto giovani e/o che hanno un numero elevato di incarichi. Dell’assistenza legale nell’ambito civile, descriverò invece i diversi tipi e le relative strutture.
In tale ambito le realtà di tutela legale di maggior importanza appaiono essere le seguenti:

1) Legal Services Corporation (“LSC”), un ente istituito dal Congresso nel 1974 con un finanziamento statale;

2) Legal Services e Legal Aid (“Legal Aid”), uffici di assistenza legale privati non-profit per i poveri finanziati da LSC;

3) altri enti privati non-profit che forniscono assistenza legale non finanziati da LSC;

4) enti privati non-profit che non forniscono servizi diretti agli utenti, ma appoggiano le organizzazioni descritte nei punti 2 e 3 e fanno ricerca, proposte di leggi, e organizzano altre iniziative nell’interesse dei poveri;

5) associazioni professionali di avvocati e paralegali;

6) istituzioni come le università e i gruppi di studenti che fanno progetti per la tutela dei poveri.


Legal Services Corporation (LSC)

Nel 1974 il Congresso degli Stati Uniti ha istituito la LSC (Corporazione di Servizi Legali), un ente privato non-profit , con lo scopo di “fornire un accesso equo al sistema della giustizia per le persone che chiedono un risarcimento delle lagnanze e per fornire un’assistenza legale di alta qualità alle persone che non potrebbero sostenere i costi di un servizio legale adeguati.


Legal Services and Legal Aid

LSC ha il compito di distribuire i fondi stanziati dal Congresso alle organizzazioni locali, allo scopo di fornire supporto finanziario per l’assistenza legale civile alle persone povere. LSC finanzia i servizi legali dei Legal Aid (uffici simili a quello di Avvocato di Strada) presenti in tutta la nazione. Alcuni servizi speciali sono finanziati a favore di due gruppi sociali con bisogni particolari: americani indigeni e operai “migranti”.
Nel 1998 in tutti gli Stati Uniti (ed in altri territori) il finanziamento di LSC ha coperto i costi di 3.590 avvocati (full-time), 1.427 paralegali, 3.210 soggetti inquadrati come personale amministrativo. Nel 1998 c’erano 891 uffici locali di servizi legali aperti ad orario pieno e pagati da LSC. Questi uffici hanno anche altre fonti di finanziamento. Ad esempio, nel 2000 Legal Aid ha ricevuto solo il 50,8% del suo budget da LSC. Del restante 49,8 %, il 14,6% è venuto da sovvenzioni dello Stato o di Enti locali, l’11,3% dallo IOLTA , il 10,3% da Enti pubblici, il 7,9% da altri enti e il restante 5,1% da sovvenzioni private. Nel 1999 gli uffici locali che ricevevano fondi da LSC, hanno definito circa 924.000 casi. Legal Aid ha utilizzato anche il coinvolgimento di avvocati privati disponibili a patrocinare gratuitamente controversie per l’ufficio locale, come accade nell’esperienza di Avvocato di Strada.
Con uno staff di persone che lavorano a tempo pieno, queste strutture riescono a sviluppare progetti interessanti per tutelare i diritti della povertà. A tali uffici si aggiunge sul territorio la presenza di diverse unità locali che non forniscono servizi direttamente agli utenti, occupandosi esclusivamente di fornire attività di supporto al lavoro dei Legal Aid. In Ohio è ad esempio presente l’Ohio State Legal Services Association (OSLSA). Gli avvocati di OSLSA, tutti esperti di settori e materie specifiche (casa e locazione, tutela della salute, tutela di altri benefici pubblici, ecc…), hanno il compito di rispondere alle domande tecniche ed alla domanda di assistenza formulata dagli avvocati dei Legal Aid sul territorio.
A titolo esemplificativo, ove si presenti una controversia di particolare complessità ed importanza, gli esperti aiutano i legali del caso non solo nella preparazione degli atti necessari ma costituiscono un’unità di supporto e formazione durante tuttto il decorso della vicenda processuale. Inoltre, l’OSLSA organizza e fornisce corsi di formazione rivolti alla generalità degli avvocati dei Legal Aid in Ohio sui temi della povertà, curando altresì progetti rivolti al pubblico per educarne la conoscenza dei propri diritti. Organizzazioni come OSLSA, grazie al finanziamento in parte garantito dall’ LSC, rappresentano forti agenti di cambio per il miglioramento della situazione dei poveri. Tuttavia l’azione dei Legal Aid rimane ad oggi esperienza ancora eccessivamente isolata per apportare cambiamenti determinanti alla condizione di povertà. Quando LSC finanzia un’organizzazione, inoltre, impone numerosi ed importanti restrizioni su tutta l’attività della realtà finanziata . In particolare, nel 1996, il Congresso degli Stati Uniti ha stabilito una serie di forti restrizioni, tra cui il divieto alle organizzazioni di presentare proprie proposte di legge in materia. Per evitare tali vincoli sono state create nuove strutture per l’assistenza legale non LSC.


Assistenza Legale Non LSC

Esistono oggi dunque organizzazioni non-profit fondate allo scopo precipuo di portare avanti le azioni proibite alle organizzazioni finanziate dal LSC. In Ohio, nel 1995 ho avuto l’opportunità di lavorare alcuni mesi presso ABLE (Advocates for Basic Legal Equality: Avvocati per Uguaglianza della Legge), nella sezione per le riforme. A quell’epoca, ABLE era ente finanziato dal LSC. L’obiettivo della sezione riforma era quello di individuare situazioni comuni ad un largo numero di persone svantaggiate e cercare un utente (come esempio) modello sul quale promuovere una causa pilota che, ove vinta, avrebbe permesso di modificare la legge o l’interpretazione della stessa (come è accaduto ad Avvocato di Strada per la questione della “residenza”). ABLE ha vinto una causa contro la polizia di Toledo, Ohio, la quale assumeva personale tramite una procedura discriminatoria. Dopo la causa, ABLE è stata chiamata dalla polizia per approvare tutte le nuove classi di poliziotti assunti. ABLE aveva come scopo anche l’individuazione di problemi comuni a tutte le categorie svantaggiate e la promozione di azioni per proteggere i diritti dei cittadini versanti in condizioni di povertà. Tuttavia, nel 1996 LSC ha vietato questa attività. La conseguenza è stata che il gruppo con cui lavoravo ha dato vita ad un nuovo ente, Equal Justice Foundation (Fondazione per Giustizia Equa), che adesso ha sede a Columbus, Ohio, e che adotta come obiettivo quello di proteggere i diritti dei poveri, dei minori, e delle altre categorie svantaggiate dell’Ohio tramite “class action” e cause pilota . Esistono anche altre organizzazioni che forniscono un supporto ai gruppi che svolgono un servizio diretto. È il caso della National Law Center on Homelessness and Poverty (NLCHP: Centro Nazionale di Legge per Senza Fissa Dimora e Povertà).

La NLCHP esercita pressioni per ottenere leggi favorevoli agli interessi dei poveri o dei senza fissa dimora, promuove la ricerca, si occupa della formazione degli avvocati e del pubblico a livello nazionale. Gli avvocati e gli esperti di NLCHP sono diventati un punto di riferimento per il legislatore e per tutti coloro che si occupano di disegni e progetti di legge in tema di povertà e senza fissa dimora L’NLCHP, infatti, viene chiamato a testimoniare davanti al legislatore o invitato dai mass-media in merito ai problemi legali dei senza fissa dimora.

Organizzazioni Professionali

Poiché è un obbligo per ogni avvocato ed ogni paralegale prestare servizio pro-bono, cioè patrocinare gratuitamente gli utenti che non hanno la disponibilità economica sufficiente a sostenere gli onorari di una prestazione professionale, spesso gli ordini degli avvocati e gli ordini dei paralegali organizzano progetti per fornire servizi ai poveri o alle persone senza fissa dimora. Al tempo in cui studiavo, a Columbus, l’ordine degli avvocati del luogo aveva dato così vita ad un progetto assai simile ad Avvocato di Strada. L’ordine, assieme al Columbus Legal Aid, provvedeva infatti alla formazione degli avvocati e degli studenti di legge illustrando i problemi legali più comuni fra le persone senza fissa dimora. Ad ogni avvocato era affiancato uno studente e, ogni settimana in tutti i dormitori della città, c’era uno sportello aperto per l’assistenza legale. Gli studenti aiutavano gli avvocati ed erano responsabili delle informazioni sui servizi sociali. Lo studente, in più, era chiamato a tenere aggiornato un elenco completo dei servizi per i senza fissa dimora presenti nella città non dissimile da quello pubblicato recentemente da Avvocato di Strada. Gli avvocati fornivano in conclusione la consulenza legale mentre gli studenti si curavano di fornire le indicazioni relative a tutti gli altri servizi.
Potrebbe essere molto interessante riuscire ad inserire studenti allo sportello Avvocato di Strada. Nel 2004 ad esempio, uno studente (Donato), ha effettuato lo stage universitario presso il nostro sportello; esperienza molto positiva per noi e per lui che proseguita, magari coinvolgendo altri studenti, potrebbe dare un supporto importante al progetto e rappresentare anche un momento di crescita per i giovani coinvolti.

Le Università – Scuole di Legge

Le scuole di legge in America affrontano la questione della giustizia sociale per i senza fissa dimora (e più in generale per i poveri) in vari modi. In base alla mia esperienza ritengo che in Italia le risorse dell’Università - studenti, professori, strutture e materiali didattici - siano sottovalutate e poco utilizzate nella tutela delle persone svantaggiate. Tra i vari servizi che una scuola di legge (Università) può fare per tutelare le persone senza fissa dimora, c’è sicuramente quello di portare a conoscenza degli studenti le problematiche legali di tali persone.
Per esempio, se guardiamo ai problemi che hanno i senza fissa dimora, capiamo come nella loro vita ci siano una serie di questioni irrisolte, diretta conseguenza dello stato di povertà o di disagio: problemi relativi all’affidamento dei figli, possibilità di lavorare, necessità di aiuti per ottenere i benefici statali (food stamps, SSI, SSDI), sanzioni dure ricevute per aver dormito in luoghi pubblici od aver mendicato ed altri ancora. La formazione degli studenti, anche se non di beneficio diretto ed immediato per le persone senza fissa dimora, è certamente una fondamentale operazione culturale nell’assicurare maggiore giustizia alle persone svantaggiate nella nostra società, a prescindere dalla professione specifica che gli studenti svolgeranno in futuro.
In America molte scuole di legge hanno nei loro programmi corsi di formazione e/o progetti per la tutela dei senza fissa dimora e dei poveri. In molte scuole sono stati istituiti degli sportelli per fornire un servizio di consulenza a tale categoria di soggetti o a quelle in pericolo di perdere la casa ed entrare in uno stato di povertà duratura. Gli studenti hanno così la possibilità di fare un’esperienza diretta presso questi sportelli e di aiutare concretamente quanti si trovano in difficoltà. Le scuole di legge, inoltre, forniscono gratuitamente tanto ai Legal Aid, quanto ad altre organizzazioni non-profit, l’aiuto degli studenti. Durante il corso di laurea, gli studenti di frequente seguono degli stage, svolgono un lavoro part-time o prestano attività relazionate all’assegnazione di una borsa di studio. Nel mio caso ho ricevuto una borsa di studio (pagata da una fondazione) per lavorare per due estati per il Legal Aid.
Prendendo ancora spunto dalla mia esperienza personale per narrare esperienze di qualche utilità, di interesse particolare è il Pro Bono Research Group (Gruppo di Ricerca per Pro Bono) dell’Ohio State College of Law. Durante l’ultimo anno della scuola di legge un gruppo di studenti, tra cui io stessa, abbiamo fondato il PBRG; gruppo di ricerca che lavora direttamente con il Legal Aid e con l’OSLSA. Gli studenti del PBRG eseguono delle ricerche sulla base di richieste specifiche fatte dagli avvocati del Legal Aid e, in alcuni casi, partecipano anche attivamente alle cause da questa promosse. Questo servizio rappresenta una risorsa molto importante per il Legal Aid anche perché gli studenti hanno accesso gratuito a tutte le banche dati elettroniche e al materiale giuridico dell’Università .
Un altro progetto molto interessante, ancora realizzato in sede studentesca, è V.I.T.A. (Volunteer Income Tax Assistance: assistenza volontaria per le tasse). Questo programma, presente in tutti gli Stati Uniti, viene spesso gestito dalle scuole di legge ed offre servizi speciali ai poveri per il pagamento delle tasse e la dichiarazione dei redditi (tax filing season). In particolare, il servizio verifica che le persone usufruiscano di tutte le detrazioni cui hanno diritto e che i poveri con figli a carico, ottengano il credito per loro previsto (Earned Income Tax Credit, cioè un credito per coloro che hanno guadagnato anche solo un dollaro e hanno figli, concesso anche se la persona ha un reddito che è esente da tassazione).


La tutela degli homeless

Quelle che ho così fugacemente descritte sono le forme più importanti di servizi legali per i senza fissa dimora e per i poveri presenti negli Stati Uniti. Nonostante il sistema americano sia dunque piuttosto articolato e costituito da numerosi programmi e strutture, solo il 20% dei problemi legali civili dei poveri d’America viene risolto. In questo 20% ci sono alcune questioni molto frequenti e di particolare importanza; proverò a disegnarne brevemente una panoramica, in modo da poter fare un confronto fra la realtà dell’Italia e quella americana.
Negli Stati Uniti i diritti delle persone senza fissa dimora sono previsti e riconosciuti dalla Costituzione, da leggi statali e federali, da decisioni giuridiche, regole amministrative e da accordi internazionali . Come accade in Italia, i diritti fondamentali sono diritti riconosciuti all’individuo in quanto tale e, pertanto, non ci sono differenze o discipline particolari per le persone senza fissa dimora.

Il diritto alla residenza
In America non esiste un concetto di residenza in senso formale; parimenti assente è l’idea di “carta d’identità” per come la stessa è conosciuta in Italia. È dunque sufficiente avere un indirizzo dove la persona possa ricevere la corrispondenza per accedere al complesso elementare dei diritti di cittadinanza (non basta però una casella postale) . Ciò è altresì sufficiente per poter esercitare il diritto di voto, anche ove l’indirizzo dichiarato non coincida con il luogo abituale di dimora.

“Il diritto al lavoro”
In America la mancanza di una residenza non impedisce di lavorare regolarmente, né crea alcun tipo di ostacolo giuridico rilevante. La legge richiede solo il numero di “social security” e un altro documento di identità o un passaporto. Per ottenere questi documenti, come specificato, è necessario e sufficiente dichiarare un indirizzo dove poter ricevere la corrispondenza.

Diritto all’assistenza sanitaria e all’assistenza finanziaria
Le persone senza fissa dimora hanno il diritto all’assistenza sanitaria pubblica (medicaid), che consiste in un’assicurazione medica pagata dallo Stato che copre i costi dei servizi sanitari e delle medicine. Anche in questo caso non è richiesto un indirizzo permanente. Gli uffici che amministrano questi benefici avviano una procedura che permette alle persone senza fissa dimora di ottenere questi benefici, in modo da garantire la tutela del diritto alla salute.
Inoltre, queste persone, hanno anche il diritto di usufruire dei benefici statali per il cibo attraverso i c.d. “Food Stamps” (buoni mensili con cui la persona può comprare solo cibo) e “SSI” Supplemental Security Income (pensioni per le persone che per ragioni di salute hanno una ridotta capacità lavorativa). In caso di problemi o di benefici negati, gli aventi diritto possono rivolgersi all’ufficio locale di Legal Aid per ricevere assistenza.

Il diritto allo studio
Negli Stati Uniti sono molte le famiglie senza fissa dimora e, in questi casi, è molto difficile garantire ai minori l’educazione e la formazione scolastica. Questi minori hanno tuttavia il diritto di ricevere un’educazione pubblica, equivalente a quella degli altri. Per iscriversi a scuola non è necessario un indirizzo permanente e il diritto allo studio non può essere negato nemmeno se lo studente si dimostri privo di documenti. Questi bambini, inoltre, hanno diritto di continuare a frequentare la stessa scuola che frequentavano prima di rimanere senza casa. Le scuole, a tal riguardo, sono dunque gravate dell’obbligo di rimuovere gli ostacoli che impediscono l’iscrizione e la frequenza di studenti senza casa. Esistono inoltre molti programmi e finanziamenti statali, regionali e locali, per assicurare a questi studenti pasti gratuiti.

Il diritto di voto
Per esercitare il diritto voto non c’e bisogno di un indirizzo permanente; è sufficiente un qualsiasi indirizzo che la persona affermi di considerare come sua “base” (home base) tra cui, ad esempio, l’indirizzo di un dormitorio pubblico.
Il diritto di essere senza fissa dimora Nel 77% delle 50 città più grandi d’America ci sono leggi che vietano di mendicare . Inoltre, in molte città è proibito dormire, sedersi o sdraiarsi in pubblico. Secondo la NLCHP negli Stati Uniti di oggi c’è una forte tendenza a criminalizzare lo status di senza fissa dimora. La NLCHP, ed altre organizzazioni che si occupano della tutela delle persone senza fissa dimora, ritengono che tutte le regole o le leggi che:

1) hanno il proposito principalmente di allontanare le persone senza fissa dimora da una città;

2) criminalizzano comportamenti legati necessariamente alla sopravvivenza (come ad esempio dormire in pubblico se non ci sono abbastanza dormitori);

3) consentono una discriminazione o una applicazione arbitraria nei confronti delle persone senza fissa dimora, siano da considerarsi illegali e/o incostituzionali.
In alcuni Stati il diritto di dormire in un luogo pubblico è stato riconosciuto come diritto garantito dalla Costituzione Federale. Negli ultimi anni, c’e stato uno sforzo diffuso in tutta la nazione per garantire una serie di diritti e combattere alcune illegalità perpetrate ai danni degli homeless. Non avendo una casa, infatti, spesso queste persone vengono sottoposte a perquisizioni illegali o vengono fermate dalla polizia. La NLCHP ed altri gruppi stanno lavorando per stabilire un diritto nazionale alla privacy per le persone senza fissa dimora, in particolare per evitare gli abusi da parte della polizia.


Conclusione

Nel 2001 in Italia è finalmente entrata in vigore una nuova legge che ha disciplinato il gratuito patrocinio anche nel processo civile. Tuttavia, come già anticipato nel capitolo “L’Assistenza Legale”, l’istituto del gratuito patrocinio non appare sufficiente in quanto la maggior parte dei casi sottoposti allo sportello di Avvocato di Strada è escluso dal suo ambito di applicazione (consulenze o interventi legali stragiudiziali). La stessa questione del “Foglio di Via Obbligatorio”, descritta dall’Avv. Murru, presenta una necessità di intervento legale non compresa tra quelle per cui è previsto il gratuito patrocinio; in quanto non inerente una fase del procedimento giurisdizionale (penale).
La previsione dell’istituto del gratuito patrocinio in Italia dunque, per quanto importante, mi pare tutt’ora insufficiente per fornire una reale ed efficiente tutela legale alle persone senza fissa dimora. Rivolgendo lo sguardo all’esperienza degli Stati Uniti ritengo centrale anche in Italia l’introduzione di organizzazioni e servizi istituzionalizzati, o comunque finanziati e supportati dalle Istituzioni. In questo modo si potrebbe formare una classe di avvocati e legali esperti nell’ambito specifico dell’aiuto e della tutela delle sole persone svantaggiate. Le organizzazioni e i gruppi di avvocati avrebbero inoltre un interesse diretto nel superamento delle condizioni di povertà ed il servizio sarebbe fornito da professionisti esperti del settore.

A mio avviso in Italia la struttura creata da Avvocato di Strada rappresenta un buon esempio di assistenza legale qualificata per i senza fissa dimora. Tramite l’attività dello sportello siamo riusciti a sviluppare un contatto diretto con gli utenti, a fornire un servizio legale ai senza fissa dimora, ad effettuare la formazione degli avvocati volontari e degli altri operatori, a creare una rete di partner e sponsor pubblici e privati sia in Italia che all’estero. Per molte persone di Bologna, Avvocato di Strada è stato sinora l’unico servizio di assistenza legale disponibile.
Lo sviluppo del progetto Avvocato di Strada e l’attività dello sportello sono affidati alla volontà e all’impegno di tutti i volontari che impiegano il loro tempo libero. Per l’anno 2002 Avvocato di Strada ha ottenuto dei finanziamenti prevalentemente privati tramite i quali è stato possibile allestire l’ufficio, realizzare un opuscolo informativo sul progetto, produrre questa pubblicazione e organizzare la segreteria amministrativa dello sportello.
Tuttavia, ritengo che per strutturare un servizio efficiente nella tutela legale dei senza fissa dimora e per fornire una reale garanzia di giustizia, sia necessario che progetti come Avvocato di Strada abbiano un sostegno economico e tecnico da parte delle istituzioni. Bologna e le sue istituzioni assieme ad Avvocato di Strada potrebbero rappresentare un esempio importante per tutta l’Italia.